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张国华:谈谈对基层检察院内部整合的认识
日期:2013-03-18 15:43:49

  2009年11月,湖北省人民检察院以鄂检发[2009]52号文件向宜昌市、黄石市所辖的13个基层检察院下发通知,要求13个基层院按省院关于基层检察院内部整合的实施方案推进内部整合改革,基层检察院内部整合改革首次进入笔者的视野。2012年8月,湖北省人民检察院又以鄂检发[2012]48号文件向全省17个基层检察院下发通知,要求文件所列基层院按鄂检发[2009]52号文件的规定和要求推进实施内部整合改革。笔者所在的掇刀区人民检察院被列为全省第二批开展内部整合改革试点的基层检察院之一,作为本院推进内部整合改革小组的成员,认真学习了有关文件和领导指示精神,结合本院实际进行了分析和思考,对基层院内部整合改革有了一些粗浅的认识,供同仁探讨。
  一、为什么要推行内部整合改革。
  首先,推行内部整合改革是检察机关深入贯彻中共中央关于司法体制改革一系列指示精神的具体行动。为落实中共中央关于司法体制改革的精神,最高人民检察院制定了《2009-2012年基层人民检察院建设规划》,湖北省人民检察院根据高检院改革精神在充分调研的基础上,制定了《关于部分基层检察院内部整合改革试点工作的实施方案》,并出台了《关于部分基层检察院内部整合改革的指导意见》,省院先后两次以文件的形式要求全省30个基层检察院开展内部整合改革试点工作,敬大力检察长对该项工作亲自批示,提出了明确要求,曹建明检察长对该项工作也给予了充分肯定。从此来看,基层检察院推行内部整合改革是中央和上级院的要求,是一项政治任务,必须完成。其次,推行内部整合改革是顺应经济社会进步实现检察事业科学发展的必然要求。检察机关的宪法定位是国家的法律监督机关,随着改革开放的不断深入,特别是社会主义市场经济的发展、依法治国基本方略的全面落实,民众对检察机关强化法律监督的需求的日益增长,原有建立在计划经济基础上检察体制机制,已不能适应经济社会发展的要求,必须改革,改革也必然朝着有利于检察机关行使法律监督职能的方向前进,基层检察院内部整合的目标是“整合力量,优化职能,强化监督”,与当前社会的需求,民众对检察机关的期望是一致的。因此,基层检察院内部整合改革是历史的选择,因循守旧是没有出路的。第三,推行内部整合改革是破解基层检察院人力资源不足和内设机构庞杂矛盾的客观需要。从全省来看,将近40%的基层检察院人员不足40人,有的不足20人,而这些院的内设机构大多在9至13个之间,1人科或2人局普遍存在,有的科室甚至长期无人,导致工作发展难以平衡。以掇刀区检察院为例,全院33人,内设机构13个,党组成员7人,每个科室平均2人,而反贪局、公诉科、办公室等业务工作量大的部门只有2名干警是无法开展工作的,必然占用其它科室的平均指标,致使监所检察科长期是1人科,反渎职侵权犯罪侦查局长期是2人局,政治处、人民监员办公室、控申科等长期无人,严重影响了相关部门工作的正常开展。因此,撤并机构,整合力量,是基层检察院全面平衡发展的客观现实需要。
  二、基层院内部整合改革的实质。
  一是整合内设机构,实行“五部制”。即撤销原有内设机构并将其整合为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部、综合管理部等五个部。1、批捕公诉部:对公安机关提请批准逮捕的案件审查决定是否批准逮捕;对职务犯罪侦查部门提请逮捕的案件审查提出审查意见,是否报上级院决定逮捕;审查决定是否批准延长羁押期限;审查决定是否追捕;办理不捕复议案件,依法提前介入,引导侦查机关侦查取证;对公安机关、本院侦查部门移送审查起诉的案件,审查决定是否提起公诉、出庭支持公诉;审查决定是否追诉;决定是否提出或提请刑事抗诉。2、职务犯罪侦查部:对本地管辖和上级院交办的以及刑事诉讼法规定的由检察机关直接受理的贪污贿赂、渎职侵权等案件进行侦查;掌握了解和综合分析本地区职务犯罪情况,开展职务犯罪预防工作。3、诉讼监督部:对侦查机关的立案活动、侦查活动进行监督;对行政执法机关移送刑事案件进行监督;对刑事审判活动、民事审判活动与行政诉讼活动进行监督;对刑罚执行与监管活动进行监督;法律规定的其他监督工作。4、案件管理部:受理和接待举报、控告、申诉和投诉,处理来信来访;接受犯罪人自首;统一管理职务犯罪案件线索;接收侦查机关移送的提请批捕、移送起诉案件;接收有关部门移交或上级检察机关交办的案件或线索;对业务部门办案情况进行统一登记,跟踪监督办理过程,统计业务数据,开展执法考评;负责刑事申诉、刑事赔偿、司法警察工作、人民监督员办公室工作。5、综合管理部:负责办公室、政工、纪检监察、检察委员公办公室、工会、机关党支部、共青团、妇委会、计财装备、调研、技术等各类综合管理、服务及相关工作,完成全院性综合管理任务。
  二是减少中间层级,实行扁平化管理。内设机构整合为五个部后,每个部的负责人由1名副检察长兼任,负责该部全面工作;各部按照工作量配备主办检察官2-4名,每个主办检察官按职能划分负责承担一项或数项检察业务工作,明确主办检察官的责任和权力,建立以检察官为主体的执法办案模式,其他人员按履职要求合理配备,在主办检察官的指导下工作。配备人员时,兼顾各部对不同层次人员的需求,合理整合、优化配置,使力量向办案一线下沉。
  三是优化工作机制,实行“两个适当分离”。按照“两个适当分离”原则,优化工作机制,强化监督职能。即按照“诉讼职能与诉讼监督职能适当分离”的原则,将批捕、公诉职能划归批捕公诉部履行,将立案监督、侦查活动监督、审判活动监督和刑罚执行与监管活动监督划归诉讼监督部专门履行;按照“案件办理与案件管理职能适当分离”的原则,设立案件管理部,统一负责有关诉讼案件、自侦案件和诉讼监督案件的管理,形成批捕公诉部、职务犯罪侦查部和诉讼监督部专门负责案件办理,案件管理部专门负责对案件流程监督管理的工作格局。
  三、整合后内部运行机制的变化。
  一是职能分工的变化。整合前,检察机关各项职能分别由相关十几个职能部门行使;整合后,检察机关的各项职能按改革的原则要求优化合并后由五个部行使。即:原来由反贪、反渎、预防部门行使的职能现由职务犯罪侦查部统一行使;原来公诉、侦查监督部门行使的公诉、抗诉、批捕、批准延期、引导侦查职能现由批捕公诉部统一行使;原来由公诉、侦查监督部门行使的审判活动监督、侦查活动监督、立案监督职能及监所、民行部门的职能现由诉讼监督部统一行使;原来由办公室行使的统计职能及控申、案管、法警、人民监督员办公室等部门职能现由案件管理部统一行使;原来由政治处、办公室、行政装备科、检委会办公室、工会、纪检监察、机关支部、共青团、妇委会行使的职能现由综合管理部统一行使。
  二是案件受理的变化。整合前,诉讼案件由各办案部门分别受理、移送;整合后,案件线索、诉讼案件统一由案件管理部受理,实行对外一个窗口,对内一个闸门的管理模式。即:案件线索、诉讼案件统一由案件管理部受理后,按职能管辖进行内部分流,交职能部办理,案件管理部对案件办理实行流程控制和监督,案件办毕后,办案部应将案件交回案件管理部,由案件管理部根据办案部的意见对外出具法律文书并移送案件。
  三是工作审批的变化。整合前,工作审批一般经过两级审批,重大事项和疑难案件要经过三级审批;整合后,工作审批一般只经过一级审批,重大事项和疑难案件才经过两级审批。即:原来工作或案件由承办人将办毕后,一般要经部门负责人审核,由分管副检察长审批,重大事项和疑难案件报检察长或检委会决定;现在工作或案件直接由主办检察官办理,报部负责人审批,重大事项和疑难案件报检察长或检委会决定。
  四是部门关系的变化。整合前,各职能部门各履其职,相对独立,关联不多;整合后,五部之间联系更紧,监督制约更强。即:新模式下,综合管理部成为名副其实的检务保障部,通过全面履行政工人事、机关建设、协调督查等职能保障其它四部正常运行;案件管理部成为名副其实的业务监管服务中心,通过履行对案件、线索、文书的管理和执法质量评查职能,对职务犯罪侦查部、批捕公诉部、诉讼监督部所办案件实现流程控制和监督管理;职务犯罪侦查部、批捕公诉部、诉讼监督部虽各司其职,但也是相互配合和制约的关系,一方面三个部在办理案中只有相互配合,才能共同完成工作任务。如:监督线索的发现移送等。另一方面,职务犯罪侦查部和批捕公诉部的诉讼活动也要接受诉讼监督部的监督。
  五是监督层面的变化。整合前,主要是对外监督,且局限于刑事诉讼过程线条层面的监督;整合后,实行内外同步监督,改变了监督方式,扩大了监督的领域。即:案件管理部通过履行案件管理、执法考评职能,弥补了对内缺少监督的空档;专门设立诉讼监督部,无疑是强化了诉讼监督职能,改变过去仅通过办案发现监督线索,就案办案的方式,进而大量运用法律监督调查机制,通过调查发现监督线索,强化监督措施,改变过去监督不全、监督不力、监督不到位的状况。
  四、内部整合后的优势和问题。
  优势:一是职能与资源优化配置,有利于增强办案能力。院小、人少、任务重是当前大多数基层检察院的院情。内部整合后,将职能相近的职能部门合并,将有限的人力资源整合,能消除部门壁垒,形成工作合力,增强办案能力。以本院为例,反贪局5人,反渎局2人,反贪局和反渎局单独办案均存在检力不足的问题,合并后达7人,实行统一指挥,就能较好地缓解办案时人员紧张问题。
  二是办案与管理适当分离,有利于提高办案质量。关系案、人情案、无故拖延办案期限、司法文书管理混乱、扣押冻结不规范等长期困扰着检察工作的健康发展。内部整合后,专设案件管理部,实行办案与管理适当分离,让办案部门专司办案,管理部门专司控管,使办案更加专业,管理更加规范,就能较好地保证办案质量。
  三是诉讼与监督适当分离,有利于强化诉讼监督。重办案轻监督,办案是主业,监督成副业,检察监督权长期无法充分体现和落实。内部整合后,专设诉讼监督部,实行诉讼与监督适当分离,让诉讼监督从办案流程中驳离出来,由诉讼监督部专门行使,使监督更加专业化、常态化、规范化,就能更好地履行监督职能。
  四是突出检察官主体地位,有利于提高队伍素质。去行政化管理色彩一直是司法体制改革追求的方向。内部整合后,原有的内设机构撤销,设立五部,其中四部为专业办案部,行政管理事务统一由综合管理部行使,建立以主办检察官为主体的执法办案模式,让检察官从行政事务中脱身出来,专职办案,工作审批由主办检察官直接报部负责人决定,审批层级减少,检察官主体地位进一步显现,责任也进一步加强,能有力促使检察官职业化水平不断提高。
  问题:一是思想认识有待进一步统一。内部整合是改革,改革是新事物,改革必然牵涉利益调整,对内部整合改革不理解不支持的情况还大量存在,宣传改革,统一思想还有大量工作要做。
  二是政策支持有待进一步争取。改革推进已经三年,虽然取得了令人瞩目的成绩,也得到了高检院领导的肯定,但有力有效的政策支持并不够,争取组织部门、财政部门的政策支持还有大量工作要做。同时,也需要改革试点单位在实践中做出成绩,以实实在在实效争取更大更好的政策支持是关键。
  三是改革细节有待进一步完善。内部整合改革的大框架虽已成熟,但在细节上仍有不确定、不统一的问题。如:主办检察官选任的条件、程序、责权利等还不明确、内部运行机制还没统一规范等。