首页 本院概况 掇检动态 案件聚焦 队伍建设 掇检文化 理论研究 检务公开 学习园地
今天是  
您现在的位置:首页 > 理论研究
 
张国华、刘丹:诉讼监督工作的实践与发展
日期:2014-05-04 08:58:58

    摘 要 诉讼监督是宪法和法律赋予检察机关的重要职能。随着我国经济社会的快速发展,加强诉讼监督已成为党中央和广大人民群众的共同期盼。但诉讼监督工作实践与法律规定和人民群众的要求和期待存在较大差距,需加强和改进诉讼监督的措施和机制,促进诉讼监督工作健康发展。
    关键词 诉讼监督 实践问题 发展方向

    诉讼监督即对诉讼活动的法律监督,是指人民检察院对有关执法、司法机关及其人员在诉讼中的违法和错误进行监督纠正,以维护司法公正和国家法律在诉讼中统一正确实施的一系列诉讼活动的总称。诉讼监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能,是我国司法制度、检察制度的重要特色,是检察机关法律监督性质的重要体现。但是,由于受传统重办案轻监督思想的影响,诉讼监督在实践中并没有得到充分重视,诉讼监督工作存在机制不完善,措施不落实,重点不明确、程序不规范等问题,亟需加以研究解决。
    一、诉讼监督工作的必要性论
    诉讼监督应该是在我国检察机关法律监督地位确立后而产生的子概念,它是检察机关法律监督职能在司法活动中的具体体现。1982年《宪法》将检察机关定位为国家法律监督机关;为了使检察机关的法律监督职能不仅体现在政治层面,而是落实到具体的基本法中,1991年制订的《民事诉讼法》规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”;1996年刑事诉讼法修改时将“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”写进刑事诉讼法。此后,诉讼监督的概念在司法理论和实践中才逐渐清晰。由于诉讼监督的概念产生较晚,理论支持、群众认知和法律规定均存在先天不足,诉讼监督在司法实践中经常遇到不被接受和认可的情况,让从事诉讼监督工作的检察官都能感受到法律监督的苍白,对诉讼监督工作的必要性的怀疑自然也大量存在,需要对诉讼监督的必要性加以辨析。
    首先,诉讼监督是世界各国的通行做法,我国也不例外。执法司法权行使中的违法和错误,其危害大大甚于私权利行使中的违法和错误,故世界各国都有对诉讼进行监督制约的制度和机制。如大陆法系国家的检察机关大多有权指挥、监督警察侦查,监督法官审判,以及指挥、监督刑罚执行;英美法系和大陆法系国家的检察机关有权介入民事、行政诉讼,对涉及公共利益的案件提起或参与诉讼。瑞典、芬兰、挪威、英国等60个国家设立监察专员制度,负责对法院和政府所有官员履行职责、执行法律等情况实施监督,有权采取一切必要手段进行调查,发现监督对象违法违纪,有权要求有关部门进行处理。对诉讼活动实施监督并对其违法和错误进行救济,是世界各国通行做法。在我国,宪法和法律对检察机关法律监督职能已作出明确规定,对诉讼活动实施法律监督应当坚定不移地坚持,并予发展完善。
    其次,诉讼监督是诉权制衡不可缺少的一环,应有其合理地位。虽然诉讼机制通过其自身的制约功能在一定程度上防止违法和错误产生,但司法实践表明,仅依靠诉讼机制的制约功能,违法和错误还是经常发生,特别是诉讼受到外部干扰和诉讼违法和错误损害国家和社会公益时,依靠诉讼制约来救济就显得无能为力了,需要有一种国家权力对其实施监督,这种代表国家的诉讼监督权力存在,对诉权的恣意膨胀也是一种制约。第三,诉讼监督是实现司法公正的保证,迫切需要加强。公正是司法追求的最重要的价值目标之一,没有监督的司法是不可能实现公正目标的,因为没有监督的权力都是容易被滥用的权力,这是一条不易的经验。在我国现阶段,社会环境与过去相比正发生快速而深刻的变化,司法公正文明的要求越来越高,而客观上,由于历史的原因,某些机制体制并不完善,司法水平与人民群众的司法需求存在较大差距,诉讼中执法不严、司法不公、知法犯法的情况也较为突出,有的司法人员甚至和犯罪分子混在一起,为犯罪活动充当保护伞,严重损害了有关执法、司法机关的形象和公信力,对此,党和政府高度观注,人民群众反映强烈,迫切要求加强对诉讼的监督。
    最后,诉讼监督具有独特的监督优势,一般监督不能替代。诉讼监督是公权力对公权力的监督,它代表国家行使,以国家强制力为后盾,与诉讼当事人及其它监督相比具有其独特的优势。一是监督力度更大。检察机关可依职权主动调查发现线索,并对线索进行监督调查,使监督更加彻底,这是一般当事人做不到的;二是监督刚性更强。诉讼监督是法律监督,监督决定一经作出,就具有一定法律效力,接受监督机关必须启动纠正程序并回复检察机关;三是监督效果更好。检察机关的诉讼监督并非为自身利益,而是为了维护国家法制统一和司法公正,诉讼监督具有中立性特点,与当事人监督相比更加理性客观,与执法司法机关自身监督相比更加公正有力。诉讼监督的这些优势也决定它存在的必要性。
    二、诉讼监督工作的实践问题
    虽然我国法律对诉讼监督早已作出明确规定,但诉讼监督工作实践由于受传统思想、法制进程、体制机制等因素的影响和制约,诉讼监督工作实践与法律规定要求事实上存在较大差距,从实践的角度看,主要存在以下几方面的问题:
    (一)普遍认识不够,监督意识不强
    诉讼监督工作虽然在我国已有二十多年的实践,但人们对诉讼监督的认识仍然不够,普遍存在监督意识不强的问题。从检察机关自身来讲,一些干警乃至少数领导还没有充分认识到诉讼监督工作的意义和重要性,认为办案才是“主业”,对诉讼活动进行监督只是“副业”,而且,开展诉讼监督费力不讨好,作用也不大,因而,对诉讼监督工作往往是图应付、走过场,很少以监督者的身份和角度看问题办案件。从被监督者来讲,少数司法人员接受监督的法律意识差,不能正确地对待检察机关的诉讼监督,有的甚至认为诉讼监督是故意“找碴”,是“权力之争”,因而不愿接受监督。实践中,公安机关对立案监督往往采取“立而不侦”的方法来对抗监督;法院对“检察建议”或“纠正违法通知书”往往采取不闻不问的方式来对抗监督。从社会方面来讲,人民群众对检察机关侦查和诉讼的职能知晓相对较多,对检察机关的诉讼监督职能知之甚少,当遇到诉讼权利被侵犯时,也很少向检察机关投诉获得救济,这也是客观现实。
    (二)监督机制不全,工作合力不够
    诉讼监督不是检察机关单方面的工作,是一项需多部门配合联动的系统工作,要顺利实现诉讼监督目的,必须建立健全多方协调工作机制。近年来,检察机关在建立诉讼监督工作机制方面做了大量工作,但在实践中还是存在机制不全,工作合力不够的问题。首先,内部协作机制不健全。一是上下级院之间配合不够有力,一体化程度不高。在下级院开展诉讼监督工作遇到压力、困难时,上级院支持工作力度不够;下级院向上级院请示反馈诉讼监督工作的机制不全。二是内部各部门间的信息共享不通畅,工作衔接不到位,有各管一项,互不联络的问题。其次,外部协作机制不健全。一是高级别有效力的诉讼监督机制建立不多。目前,国家级的监督机制只有“两法”衔接机制、检察长列席同级法院审判委员会等少数机制,在侦查监督、审判监督、特别是财产刑执刑监督方面,高级别有效的监督机制还很少,有的甚至是空白。二是现有监督工作机制有待完善。虽然一些地方出台了诉讼监督的规范性文件,但由于其适用范围有限,效力不高,配套机制不够,执行配合也常常会打折扣,大量工作机制级别待提高,内容待完善。
    (三)监督措施不力,监督效果不好
    根据有关法律规定和司法实践,检察机关实施诉讼监督主要有四种监督方式:一是对职务犯罪实施侦查;二是发纠正违法通知书或意见;三是发纠正错误通知和意见;四是发检察建议书。实践中,对司法人员在诉讼中的职务犯罪的行为检察机关虽有侦查权,但由于此类案件毕竟很少,同时存在发现难、侦办难、处理难的客观问题,通过职务犯罪侦查的方式进行诉讼监督的实用性不大。对司法人员在诉讼中的违法行为或错误检察机关可发纠正违法或错误通知书,但由于纠正违法通知书的监督效力缺乏程序保障,法律对不纠正违法行为或改正错误的法律后果也无明确的责任约束,监督效力得不到保障。对执法司法中的不规范行为和管理中出现的漏洞检察机关可发检察建议书,但由于检察建议这种监督方式在约束力上本来就较弱,监督问题是否得到整改取决于被监督对象的重视程度,如不跟踪监督,其效果很多也不明显。
    (四)监督重点不明,工作责任不强
    诉讼监督涵盖三大诉讼,贯穿诉讼活动的始终,具有面广、线长、点多等特点,诉讼监督的实践表明,突出重点是诉讼监督必须坚持的策略原则,也是确保监督质量和效果的重要措施。实践中,诉讼监督大多与办理案件交织在一起,办案中遇到什么诉讼违法违规问题就监督什么问题,办案涉及不到的诉讼活动基本不监督,具有较大的随意性,主动发现线索进行监督的不多,诉讼监督与需要监督的重点环节、重点领域结合不紧。如:对财产刑执行的监督,检察机关诉讼活动涉及不到,监督基本是空白。同时,检察机关内设机构都有一定的诉讼监督职责,很多监督职责交叉,也造成各部门监督重点不明,工作责任不强的问题。如:法律规定侦查监督、公诉和监所部门都有羁押必要性审查的职责,如果各部门都将羁提必要性审查作为重点工作,则有小题大做之嫌;如果都不重视羁押必要性审查,或工作中出现意见分歧,相互推诿,则羁押必要性审查势必形同虚设。
    (五)监督程序失范,监督意见不优
    诉讼监督是一项严肃的诉讼法律活动,实施诉讼活动法律监督应严格按一定的程序方式开展,但由于我国三大诉讼法只是赋予了检察机关的诉讼监督的实体权,对如何行使诉讼监督权的程序未作详细规定。实践中,就如何具体开展诉讼监督活动,大多是比照诉讼程序进行的,而诉讼监督活动与诉讼活动的要求是有明显区别的,造成各地开展诉讼监督活动的方式方法和作出监督决定的步骤各不相同。以开展法律监督调查为例,有的地方比较随意,案件承办人就能决定启动监督调查;有的地方则要按程序报检察长决定后才能启动。制作调查报告的格式、作出监督决的程序各地也不一样等。由于监督程序不统一,造成工作不规范,有些监督意见没有经过认真调查,没有经过集体讨论,发出的监督意见不具有针对性,意见接受采纳率低。
    (六)监督力量偏弱,监督范围不全
    修改后的刑事诉讼法进一步细化了检察机关的诉讼监督职能,使诉讼监督实践的内容增多了,工作任务加重了,也意味着各级人民检察原有的履行监督职能的机构、人员以及监督模式均不适应新诉讼法的要求了。而客观上,各级检察机关的人力资源优势长期以来都集中在侦查、公诉等业务部门,从事诉讼监督工作的人员不仅人员少,而且大多年龄老化,素质能力不能适应开展新业务的要求,短期内改变人员和机构问题存在较大困难,诉讼监督力量普遍偏弱,同时也导致许多诉讼监督工作不能完成,很多需要开拓的新业务无法全面开展。
    三、诉讼监督工作的发展方向
    笔者认为加强和改进诉讼监督工作应从以下方面努力:
    (一)完善诉讼监督法律体系
    首先法律应当为检察机关了解、掌握有关机关在诉讼中的违法和错误提供必要的渠道。建议规定有关机关应向检察机关通报诉讼监督必需的信息。如刑事、民事立案情况、刑事、民事强制措施执行变更情况、刑事、民事判决执行情况等。
    其次法律应进一步明确诉讼监督法律效力。现行法律关于诉讼监督的规定,除抗诉案件有关法院必须重新审理外,其余的大多缺乏刚性,有关机关接到监督意见后可以理睬也可以不理睬。建议在法律上规定,有关机关接到人民检察纠正意见后,应当在一定期限内作出纠正,并将纠正意见回复人民检察,对纠正意见有异议的可以提出复议、复核。赋予检察监督意见有启动审查或诉讼程序的效力。 1
    第三法律应进一步明确诉讼监督的边界。新修订的刑事诉讼法和民事诉讼法对诉讼监督的范围虽然作出了较为明确的规定,但从实际操作的层面看仍有很多不确定的地方,特别是对侦查活动监督、民事行政诉讼活动监督方面存在监督边界不清的问题,应在调查研究的基础上,以法律的形式明确规定诉讼监督的范围边界。
    第四法律应明确制定诉讼监督的程序。诉讼监督不力,很大程度应归结于法律未明确规定诉讼监督的程序,应以法的形式明确规定监督主体和被监督主体行使监督权和接受监督、履行抗辩的程序,使诉讼监督程序与讼诉程序同等受到重视。
    (二)增强诉讼监督法律意识
    首先,检察机关作为诉讼监督的主体,应增强监督意识,树立正确的诉讼监督理念。检察机关及全体检察人员要充分认识到诉讼监督是宪法和法律赋予检察机关的重要职能,要有高度的责任意识、担当意识,通过正确履行诉讼监督职能,维护司法公正和国家法律的统一实施。在履行诉讼监督职责的过程中做到依法、客观、公正,尊重诉讼规律,做到坚决、准确、及时和有效,做到全面监督与有限监督相统一,做到监督与支持相统一。
    其次,检察机关要努力通过诉讼监督实践,提升诉讼监督权威,增强被监督对象接受监督的意识。新修订的刑事诉讼法和民事诉讼法均对诉讼监督作出了更加明确的规定,使诉讼监督工作进一步法典化、规范化,为检察机关拓展诉讼监督工作提供了难得的机遇,检察机关应抓住机遇,加强诉讼监督实践活动,以更加公正理性的监督工作,赢得被监督对象的认同与配合,共同维护司法公正。 2
    第三,检察机关要加大诉讼监督的宣传力度,争取群众支持,营造良好的诉讼监督环境。一方面检察机关要主动、及时向党委、人大汇报诉讼监督工作,争取领导支持;另一方面检察机关要积极借助新闻媒介,通过讲座、以案释法等形式,大力宣传检察机关诉讼监督的法律职能,使广大人民群众对诉讼监督工作有更多的了解,得到他们的支持,进一步拓展案源渠道。同进,要深入调研,针对诉讼监督实践中存在的问题,分析原因,提出对策,积极建议,促进诉讼监督工作健康发展。
    (三)创新诉讼监督工作机制
    首先,要建立完善检察机关内部配合协调机制。应建立科学合理的沟通协作制度,明确有关业务部门在具体监督事项中的分工和责任,形成保障监督合力的长效机制。要在检察机关内部建立信息共享、情报互通、线索移送、结果反馈等制度,形成监督合力。同时,上下级检察院之间,也要建立形成诉讼监督一体化机制,做到上下联动,信息资源共享。
    其次,要不断优化外部沟通协调机制。一是检察机关要定期向人大报告诉讼监督工作,遇到重大案件的监督要及时向人大报告,在自觉接受监督的同时,积极争取人大的支持。二是要与侦查、审判、刑罚执行等机关建立健全联席会议、信息共享等制度,对诉讼监督中发现的问题,及时通过与各机关搭建的沟通平台进行通报和反馈,加强协商,共同解决实践中出现的问题。
    第三、要建立健全监督调查跟踪报告制度。监督调查工作不能止于提出处理意见,必须从确保监督效果上下功夫。对于违法人员和单位的纠正情况要建立监督调查台账,逐件督促纠正并监督及时回复。对于开展法律监督调查工作的情况,应主动向党委、人大汇报,并报上级院备案,以争取理解和支持。
    第四、要建立健全专项监督调查工作机制。监督调查工作不应仅仅停留在个案违法的纠正,更要注意总结、研究,就经常发生或一定时期内较为突出的某类违法现象,集中开展专项监督调查活动,摸清存在的问题,提出意见和建议,避免同样问题在其他案件中再次出现。
    (四)提升诉讼监督工作实效
    第一,坚持全面监督原则,突出监督重点。根据现有法律规定,检察机关对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的监督是全面的监督,没有也不应有检察监督不能涉及的禁区。但也要充分认识到检察监督功能的局限性,并不是无所不能的,同时检察监督的资源有限,决定了诉讼监督必须突出重点。在刑事立案监督中要把徇私舞弊不立案和违法立案的监督作为重点,在侦查活动监督中要把刑讯逼供、暴力取证、滥用强制性侦查措施的监督作为重点,在刑事审判监督中要把错误判决、裁定的监督作为重点,在刑罚执行监督中要把违法减刑、假释、暂予监外执行和社区矫正的监督作为重点,在民事行政诉讼监督中要把审判不公损害国家、社会公益的监督作为重点。同时,还要把查处执法不严、司法不公背后的司法人员职务犯罪作为诉讼监督的重中之重。
    第二,坚持支持监督原则,讲究监督方法。诉讼监督的目的是通过督促有关机关纠正违法和错误,支持其依法行使职权,维护司法公正和法制统一。监督是手段,支持是目的,在实施诉讼监督的过程中,要始终从支持的目的出发,讲究监督方法,做到敢于监督与善于监督相结合,个案监督与综合监督相结合,日常监督与专项监督相结合,纠正违法和错误与查处职务犯罪相结合,监督预防与化解矛盾纠纷相结合,实现诉讼监督的最佳效果。
 

1、朱孝清:《论诉讼监督》,法律教育网。

2、樊崇义:《刑事诉讼目的的转型与诉讼法律监督》,载《人民检察》。